【转载】新十年扶贫支点

waterblue

原文链接： <!-- m --><a class="postlink" href="http://www.zaobao.com/wencui/2011/09/liaowang110901k.shtml">http://www.zaobao.com/wencui/2011/09/li ... 901k.shtml</a><!-- m -->

新十年扶贫支点

（中国）《瞭望新闻周刊》   (2011-09-01)

一些地区由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般经济增长已无法带动其发展，常规的扶贫手段已难以奏效

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　实习生张丹枫温博

　　《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称“新十年扶贫纲要”）出炉后，《瞭望》新闻周刊记者近日从权威渠道获悉，围绕新十年扶贫纲要相关的重要政策措施的分工方案已经印发各相关部门。

　　涉及50多个部门与机构的分工瞄准了80余项细化的指标，政府力量与社会力量的合力直指如下目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

　　此前，中共中央政治局4月26日召开会议，审议“新十年扶贫纲要”时提出，我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。针对新阶段的新任务，会议作出了“制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨”的判断。

　　权威人士在接受本刊记者采访时表示，“一些地区由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般经济增长已无法带动其发展，常规的扶贫手段已难以奏效，在新发展观指引下创新扶贫思路，整合政府与社会力量，分工协作，至关重要。”

　　扶贫新特点

　　上述权威人士透露，扶贫开发工作的分工，除了国务院扶贫办、国家发改委、农业部、水利部、财政部、民政部等40多个国家部委外，还包括中央政法委、中央宣传部、中央组织部、中央统战部等中央机关，同时还涉及全国工商联等多个社会团体，对总政治部、武警总部等也作了相关安排。

　　分工方案明确了有关部门和单位的职责，既强调牵头单位对分工任务负总责，又强调主要参加单位的配合，要形成合力。其目的就是要把扶贫开发工作各项任务落到实处。

　　依据新的部署要求，各牵头单位要在每年10月底前将牵头负责工作的落实情况报送国务院扶贫办，由国务院扶贫办将落实情况汇总报国务院扶贫开发领导小组。中办、国办还将对贯彻落实工作适时开展督促检查。

　　受访研究人士分析指出，分工涉及部门众多，任务具体，既充分发挥政府力量在扶贫开发工作中的主导地位，又着力调动社会力量的参与，体现出全方位、立体式扶贫的大扶贫格局已然形成。在提高扶贫标准、改善农田水利设施、解决饮水安全、完成危房改造等任务上，由政府部门通力合作；同时，加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络等。

　　这样的分工部署，反映出了新时期扶贫呈现出的点对点式扶贫、民生扶贫和新发展方式扶贫三大特点。

　　在点对点式扶贫方面，分工方案要求到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系；到2015年实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，行政村基本通宽带。到2020年基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室；建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实现动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持等，政策针对性和有效性更强。

　　国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员、北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实在接受本刊记者采访时解析道，过去的扶贫很少有针对户的措施，一个地区在开发过程中，投资会带来就业的增加，但就业机会并非均等，带来的结果是贫困县受益的往往是收入相对较高、条件比较好的人群，而收入比较低、没有劳动力的就少有受益。针对这种情况，现在不仅针对贫困地区最穷村实行整村推进，而且把目光瞄准到了户，这是新扶贫开发纲要的重要特点。

　　民生扶贫主要体现为现有民生政策框架下，保证贫困人口享受到基本的民生服务。这涉及社保、医疗、教育、基础设施建设、职业培训等方方面面。例如，到2015年，高中阶段教育毛入学率要达到80%，新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，完成农村困难家庭危房改造800万户；到2020年，基本普及学前教育并普及高中教育，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等，农村社会保障和服务水平进一步提升，贫困地区群众居住条件得到显著改善。

　　而新发展方式扶贫则表现为发展方式的转变体现在了扶贫的新要求中。如新兴产业的发展、主体功能区规划、2011年中央“一号文件”对水利的部署、可再生能源开发利用等都体现在了扶贫任务布局中。

　　研究人士还注意到，扶贫的机制建设也被放到了突出的位置，如要求进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制；完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评；全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督；把扶贫纳入基本国情教育范畴；加快扶贫立法等。

　　瞄准“连片特困”

　　全国贫困地区干部培训中心主任黄承伟此前曾撰文指出，近年来，中国的绝对贫困人口在分布上表现出大分散、小集中的态势。贫困人口主要集中在一些集中连片特殊困难地区。

　　中央政治局在审议“新十年扶贫纲要”时明确提出，要提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场。

　　受访权威人士表示，从分工方案中能看出中央的这一意图。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山——太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州已确定为扶贫攻坚主战场。

　　从承担任务的部门来看，中央也有“集中攻坚”啃下“硬骨头”之意，涉及规划、财政、教育、卫生等职责的部门全在其中，具体包括国务院扶贫办、中央统战部、中央政法委、国家发改委、财政部、国家民委、教育部、卫生部、国家林业局等部门。

　　当前，在黄承伟看来，已经划定的14个国家级片区的共同特点是跨省区、地处边远地带，生存和温饱问题基本解决，发展问题凸显。从政治地理角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区。集中体现出基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足、社会稳定隐患多等特点。

　　黄承伟认为，扶贫开发把连片特困地区作为主战场，以连片特困地区推进扶贫开发，是我国扶贫开发体制机制及方式的创新。贫困人群集中、经济发展无法带动、普通减贫政策难以惠及的连片特困地区是全面建设小康社会的难点，其扶贫开发工作及成效将直接关系到2020年我国小康社会实现的程度和水平。

　　社会主义新农村建设是中央扶贫工作布局的另一个重点。具体要求是，以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程。权威人士解读说，这主要是回应人民群众对新阶段扶贫的新期盼。在当前农村居民的生存和温饱问题已经基本解决的情况下，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果提上议事日程。

　　李实进一步分析认为，过去的扶贫理念往往注重最基本的温饱问题，但没考虑到贫困人口将来的发展问题及能力的提高。现在中央对扶贫理念进行扩展，提出了“发展扶贫”的理念。强调发展能力的建设、受教育机会的平等、更好的卫生和医疗保障等。

　　片区扶贫方向

　　“新十年扶贫纲要”出炉和重要政策措施分工方案印发后，针对扶贫开发工作的大部署，中央还会有进一步的考虑。权威人士透露，中央扶贫开发工作会议将于下半年召开，这是继2001年之后，时隔10年又一次召开如此高规格的扶贫会议。

　　“目的之一是要进一步提高各级党委和政府的思想认识，切实加强组织领导，强化扶贫开发责任，确保‘新十年扶贫纲要’的顺利实施，努力实现到2020年扶贫开发目标任务的完成。”权威人士指出，既要认识到任务的艰巨性，又要看到减贫的有利条件，要坚持把扶贫开发工作放在重要位置。

　　在受访研究人士看来，新十年扶贫，应对连片特困“硬骨头”，统筹区域协调，制定片区扶贫规划是重点；在中央扶贫开发工作会议中如何安排目前还不得而知，但在具体工作中这是需要破解的难题。

　　黄承伟认为，要通过科学的设计、布局，实现行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫的有机衔接。

　　在他看来，片区扶贫规划与各省区市自己制定的扶贫规划不同，主要在于规划的目标定位等内容不仅从本省区市考虑，而且还要从片区的整体性要求进行布局。这就需要站在国家发展的全局编制片区扶贫规划。另一方面，片区扶贫规划只有立足国家整体战略进行编制及审批，才可能在实施时得到国家政策的全面性支持，并确保规划的权威性。

　　“目前，片区虽然已经基本划定，但一个片区横跨几个省，如何建立有效的协调机制成为最突出的问题。谁来协调，如何协调，规划如何编制，由谁审批，如何加大投入和相关政策的支持力度，都需要深入探索。”黄承伟认为，由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会议），在协调区域行动方面发挥了一定作用，但这种松散型联盟，在涉及区域发展重大利益问题时也难以协调。

　　“规划不是难题，关键在于落实。各省有关部门需要达成共识。涉及到谁出钱多、谁出钱少的利益方面的问题，应从国家层面进行协调。”李实建议。

waterblue

<!-- m --><a class=\"postlink\" href=\"http://theory.people.com.cn/GB/82288/83853/83865/15069345.html\">http://theory.people.com.cn/GB/82288/83 ... 69345.html</a><!-- m -->

我国主要贫困地区分布新格局及扶贫开发新思路
贾若祥 侯晓丽
2011年07月04日17:36   来源：《中国发展观察》

我国长期以来积极探索各种应对贫困和提高贫困人口收入的方式方法，取得了显著成效，贫困面和贫困层度都在不同层度上得到较大缓解，贫困地区的空间分布与传统的十八片相比发生了较大变化。当前，贫困地区在空间分布上呈现与生态脆弱地区高度耦合的格局，山区、丘陵地区、限制开发区域成为贫困人口最为集中的区域。随着科学发展观的深入贯彻落实，国家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服务为主要内容的社会保障体系正在不断完善，其保障层度和保障覆盖面都得到很大提高，贫困地区的贫困人口在国家社会保障体系中得到很大收益，从较大层度上缓解了绝对贫困现象。在这一大背景下，我国应该如何针对贫困地区分布的新格局推进今后的扶贫开发工作，对于确保我国全面小康社会宏伟目标的实现尤为重要。

　　贫困地区分布新格局

　　1994年划定592个国家扶贫工作重点县，距今已有16年多了，各地经济社会形势发生很大变化，贫困人口的分布也随之产生了新变化。一些资源富集地区由于资源的大规模的开发，地区经济发展水平和人均收入水平有了很大提高，显然这些地区不应再列为贫困地区加以扶持。我国提出要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，其中不断改善和提高人民生活水平是全面建设小康社会的出发点和最终落着点，要实现全面小康社会，必须要解决贫困人口和贫困地区的绝对贫困问题，这对于确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，也是今后一段时期我国必须抓紧抓好的重要历史任务。我国在2000年的时候已经基本实现了总体小康，我们认为到2020年我国实现全面小康的时候，贫困人口的收入（城镇居民可支配收入和农村居民纯收入）应该达到2000年全国平均的人均收入水平，贫困地区的人均GDP应该达到2000年我国全国的人均GDP水平。如果能够实现上述两个目标，我们认为到2020年的时候，我国就基本解决了绝对贫困人口和绝对贫困地区的贫困问题，从而为实现全面建设小康社会的宏伟目标奠定坚实的基础。根据上述标准，全国有479个县低于这一标准。我国要在今后十年的时间内，解决上述绝对贫困问题，才能实现全面建设小康社会的目标，时间非常紧迫，任务十分艰巨。

　　从我国贫困县（旗、市）的空间分布来看，我国的贫困县绝大部分都是分布在山区或高原山区，特别是群山连绵区，更是呈现集中分布的状态。除去少数呈现离散分布的县之外，我国集中连片分布或基本呈现集中连片分布的贫困县共计373个可以分为乌蒙山区、横断山区、秦巴山区、六盘山及陇中南地区、武陵山区、吕梁山区、太行山区、大小兴安岭南麓、南疆地区、三江源地区、桂黔川滇毗邻地区、赣南地区、琼中地区共计13个片区，约170万平方公里，1.19亿人，其中1.04亿乡村人口。

　　贫困地区分布的主要特点和类型

　　（一）主要特点

　　如果将本研究提出的贫困地区与国家592个国家扶贫工作重点县的空间分布进行比对，则可以发现两者之间具有如下特点。一是在空间上具有较高的重合性，特别是对于西部集中连片较大的贫困地区来说，两者之间在空间上的重合度很高，而且按照本研究所确定的贫困地区往往都是分布在国家592个国家扶贫工作重点县集中连片分布的核心区内。二是本研究中确定的贫困地区在中部、东北等部分省份在空间分布上呈现离散化的状态。比如在安徽、江西、黑龙江等省份，本研究提出的贫困地区在空间上基本上呈现离散化的分布状态，而按照国家592个国家扶贫工作重点县的分布，在这些地区则是集中连片分布。三是贫困地区有至东向西、由北向南逐步增多的趋势。与国家592个国家扶贫工作重点县的空间分布相比，本研究中提出的贫困地区更多是集中在西南部地区，这在一定程度上也说明西南部地区是我国今后扶贫攻坚的重点和难点地区，其他区位条件相对较好，位于平原地区的贫困县基本上已经摆脱或初步摆脱贫困。

　　（二）主要类型

　　1.生态脆弱型集中连片贫困地区

　　通过将本研究中提出的贫困地区与我国提出的限制开发区域、山区、丘陵和平原县进行对比，可以发现本研究中提出的贫困地区与上述生态脆弱地区具有较高的重合性。在对比中可以发现，属于限制开发区的县的数量占据50%以上的地区有秦巴山区、吕梁山区、三江源地区和琼中地区，按照国家的主体功能区规划，这些地区属于重要的生态保护区，按照本研究划分的贫困地区范围，这些地区又是集中连片贫困地区，这些地区是集生态保护与集中连片贫困的特征为一体的地区，属于生态脆弱型集中连片贫困地区。对于生态脆弱型集中连片贫困地区，今后在扶贫开发的过程中要重点推进生态移民，在条件适宜地区同时推进就地扶贫。

　　2.生存条件待改善型集中连片贫困地区

　　除了上述地区之外，还有乌蒙山区、桂黔滇毗邻地区、六盘山及陇中南地区、横断山区、武陵山区、太行山区、大小兴安岭南麓、赣南地区、南疆地区，在这些地区中，尽管限制开发区的县数没有超过50%，但是大多也是山区、丘陵区，只有极少数的平原区，生态环境也比较重要，但是这些地区从总体来看还是有适宜集聚人口和产业的空间，可以通过不断改善当地的生产生活条件，促进人口向中心城镇集聚，推进脱贫致富。因此，此类地区可以被分类为生存条件待改善型集中连片贫困地区。对于生存条件待改善型集中连片贫困地区，主要是通过不断改善当地的生产生活条件，按照“点状开发、面上保护”的思路，推进此类地区开发。

　　主要贫困地区致贫成因分析

　　（一）生产生活条件十分恶劣，自然灾害多

　　从我国集中连片贫困地区的分布来看，目前的贫困地区大部分都分布在山区、丘陵区和高原区，生产生活条件十分恶劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、涝灾、旱灾、冻灾等自然灾害频发。早先处于平原地区，由于人多地少而造成集中连片贫困地区，经过国家的扶贫开发和自身发展，当地的基础条件得到很大改善，青壮年中外出务工人员增多，此类区域大部分已经摆脱或初步摆脱贫困。当前剩余的集中连片贫困地区大部分主要集中在生产和生活条件十分恶劣，自然灾害频发的地区。从本研究所列举的13个集中连片贫困地区的空间分布来看，这些地区几乎全部分布在山区、丘陵区和高原区等生产生活条件恶劣区。

　　（二）基本公共服务滞后，自我发展能力弱

　　当前我国集中连片贫困地区主要集中在山区、丘陵区和高原区的现实决定了这些区域的基础设施建设比较滞后，再加上长期以来我国基本公共服务区域之间的巨大差距，落后地区特别是贫困地区的基本公共服务发展十分滞后，教育、卫生等基本公共服务在质和量上都存在严重不足，贫困地区青壮年缺乏必要的劳动培训，致使劳动力素质低下，只能从事简单的体力劳动或别人不愿从事的脏累差或危险性工作，自我发展能力弱。贫困地区基本公共服务特别是教育十分滞后。在集中连片贫困地区，由于交通不便，居民居住分散，教育设施十分落后，师资力量薄弱，使得贫困地区的儿童和青少年在一开始就在教育上与发达地区拉开了巨大的差距，并由此形成恶性循环。

　　（三）生态环境保护任务重，缺乏足够的生态补偿资金

　　从目前我国集中连片贫困地区的空间分布来看，集中连片贫困地区的分布与我国重要生态功能区的分布在空间呈现高度的一致性。很多集中连片贫困地区往往也是我国重要的森林生态功能区、草原湿地保护区、沙漠化治理区、石漠化治理区、生物多样性保护区、水源涵养区等各类生态功能区。此类区域由于生产生活条件恶劣，农业、林业、牧业的生产效益非常低下，仅仅依靠农业难以脱贫致富，对于这些处于山区高原区的集中连片贫困地区来说更是如此。为了加强生态环境保护，国家对于此类地区有碍于生态环境保护的经济开发活动进行了种种限制，比如开展了天然林保护工程、生态林保护工程、三北防护林工程、长防林工程、退耕还林工程、退牧还草工程等众多的生态环境保护工程，这些工程对于推进这些地区的生态环境保护起到了非常重要的作用，但是由于我国生态补偿机制不健全，各类工程对于农户、林户、牧户的补偿标准非常低，很多甚至都不能达到原来从事农业生产时的收入，而且补偿的期限也不长，使得这些地区的居民既很难依靠发展当地的农业、林业、牧业走向脱贫致富的路子，也很难依靠国家的生态补偿走向脱贫致富的路子。在国家对生态环境保护不断重视的形势下，这些地区就面临这脱贫致富和生态环境保护的双重压力。

　　扶贫开发新思路

　　（一）完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性

　　下一个10年扶贫开发战略的顺利实施，对于确保我国实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义，而且经过长期的扶贫开发，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大都实现了脱贫致富，剩下的贫困人口和贫困地区大都是扶贫开发的攻坚区和难点区，因此，我国下一个10年的扶贫开发任务将会更加艰巨，难度也会更大。当然，随着我国农村社会保障体系的不断健全，一些极端贫困人群的基本生活保障将为农村的社会保障体系所覆盖，在这一大背景下，我国下一个10年扶贫开发的重点任务也会实现由保障贫困人口温饱问题向保障贫困人口温饱并实现贫困人口稳步致富转变，在下一个10年的扶贫开发过程中，将会形成贫困人口“基本生活靠最低保障，脱贫致富靠扶贫开发”的新机制。因此，不断完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性，对于确保我国下一个10年扶贫战略的顺利实施具有重要意义。积极探索建立贫困人口识别机制、分类帮扶机制、动态监管机制，力争做到准确识别贫困人口，提高政策的针对性和有效性。对经过甄别的农村低保对象，力争做到应保尽保，通过救济式扶贫解决其基本生活问题；对农村具有劳动能力的扶贫对象，根据不同情况给予贷款贴息、产业扶持、转移培训等方面的扶持，通过开发式扶贫促其脱贫致富。通过救济式扶贫与开发式扶贫的有机结合，实现对贫困地区农村贫困人口既全面扶持，又做到因户施策，可大大提高扶贫政策的针对性和有效性。

　　（二）稳步推进生态移民扶贫，注重扶贫与生态保护的结合

　　针对我国贫困地区与限制开发区域在空间上具有较高重合度的现实，要积极推进生态移民扶贫，实现扶贫开发与生态保护的很好衔接。生态移民是指为了保护和修复重点生态地区的生态而进行的移民，就生态移民扶贫来说，是指将生活在重要生态功能区或自然条件十分恶劣地区不适合就地扶贫的居民搬迁出来进行扶贫的做法，这样做的目的，是为了更好实现扶贫开发与生态保护的结合，实现富一方群众与保护一方生态的双赢。目前，国务院已经颁布实施了国家主体功能区规划，对于规划中的限制开发区和禁止开发区内的贫困人口，今后要根据国家财力和贫困人口的实际情况，稳步推进生态移民扶贫，实现这些区域内人口的整体外迁。对生活在这些区域内暂时不外迁的居民来说，也要按照“点状开发”的开发模式，促进人口向生产生活条件较好的中心城镇集中，从而实现整体上的“内聚外迁”。需要推进生态移民的主要有三类：一是生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件地区的贫困群众；二是生活在水源涵养林区、自然保护区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民；三是受地质灾害威胁严重，需要避险搬迁的群众。上述区域有很多是国家主体功能区中的限制开发区或禁止开发区，是典型的一方水土很难养活一方人的地区，更难富裕一方人，因此，需要稳步推进生态移民，通过先行开展试点，以整村、整社整体搬迁为主，做到实施一个生态移民项目，解决一方人脱贫，改善一方生态环境，安置好一方群众，带动一方群众致富。

　　（三）结合产业化扶贫，提高贫困地区的自我发展能力

　　产业化扶贫是增强贫困人口“造血”功能和提高自我发展能力的很好方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富的重要保障。我国要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，不仅要解决绝对贫困人口的贫困问题，而且还要保障这些人口能够稳步走向致富的道路，与全国人民一道分享我国经济社会快速发展的成果。实行产业化扶贫，还可以调动贫困人口参与脱贫致富的主动性，实现由以往被动扶贫向主动脱贫的转变，提高贫困人口的参与性、主动性和责任心。产业化扶贫，一是要积极发挥贫困地区的比较优势，积极推进贫困地区资源优势向产业优势转变。贫困地区在发展生态农业、特色农业、风俗旅游、红色旅游等方面往往具有独特的比较优势，但是由于缺乏战略投资者，资源、资本、管理和市场之间很难形成有效对接。贫困地区要结合国家的相关扶持政策，积极引进战略投资者，引进先进的管理模式，促进资源优势向产业优势的转变，培育符合国家产业导向的新的产业增长点。二是调整国家的相关财税政策，让贫困地区在资源开发过程中能够得到更大收益。我国有不少贫困地区往往也是资源富集地区，如煤炭、石油、天然气、水电、有色金属、黑色金属矿产等，国家要调整相关财税政策，是这些贫困地区能够在资源开发过程中能够有更多的收益。

　　作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所/北京工商大学商学院
（责任编辑：高巍）